事件

　　日前，鞍钢老区铁矿山改扩建规划项目通过国家发展改革委批复，批复项目总投资186.16亿元。项目主要建设内容涵盖现有7座矿山、新建3座矿山，以及改造尾矿库等配套工程。到2015年，该项目的铁矿石产量将达到6950万吨/年，铁精矿总产量将达到2300万吨/年，新增铁精矿750万吨/年。届时，鞍钢自产铁矿石比例将达到75%以上。

　　2012年11月19日，财政部发布了修订后的《国有冶金矿山企业发展专项资金管理办法》，对国有冶金矿山企业发展专项资金的适用范围、支持内容、资本金投入方式等作了明确规定。从长远来看，这对于增强国内矿山企业的竞争力、提高我国铁矿石话语权无疑是一个“利好”。

　　观察

　　四大因素导致铁矿山发展步履维艰

　　目前，我国铁矿山发展明显滞后于钢铁工业发展。长期以来，我国出台了不少鼓励政策和措施，对促进铁矿山发展起到了一定的作用。但由于不少补贴政策和救济性措施是临时性的，缺乏长期性和连续性，很难从根本上解决制约铁矿山发展的体制和机制问题。

　　具体来看，造成铁矿山发展落后的原因主要有以下四个方面。

　　第一，铁矿资源条件的自然禀赋差，这是国内矿山发展缓慢的基础因素。与主要进口铁矿石来源国相比，我国铁矿资源条件劣势明显。从资源质量上看，贫矿多、富矿少，能直接入炉冶炼的富铁矿仅占资源总量的2%左右，其他均为需要高价加工分选才能入炉的贫铁矿，平均含铁品位只有32%。并且，我国铁矿资源埋藏较深，有害杂质多，难采难选，开采加工分选成本高。2011年，我国生产1吨铁精矿的平均完全成本在80美元/吨以上，高的可达到100美元/吨。据有关资料披露，2011年，世界铁矿石储量为1700亿吨，平均含铁品位为47%，有害杂质少。目前，国外矿业公司开采的基本上都是含铁品位在45%以上的富铁矿，采出以后绝大部分不用加工分选，生产成本远远低于国内水平。

　　第二，进口铁矿石对国内矿山造成巨大冲击，这是国内矿山发展缓慢的市场因素。我国铁矿石缺口较大，适当吃一些进口矿对满足钢铁工业发展是十分重要的。但是，由于管理不严，我国对每年应该进口多少铁矿石缺乏统筹安排，市场秩序混乱，出现了一定程度的多头、多渠道进口，导致铁矿石对外依存度较高。大量的进口铁矿石给国内矿山造成了巨大的冲击，使国内矿山的发展速度减慢。直到2009年前后，钢铁企业开始重视国产矿对改变铁矿石供求关系的重要作用之后，这一情况才有所缓解。

　　第三，扶持政策缺乏长期性、稳定性，这是国内矿山发展缓慢的政策因素。为了提升矿山的竞争力，我国采取了许多办法，但常常是输血性的救急方法多，增强造血功能的战略性措施少，弥补资源禀赋差异的收效甚微。比如，近两年来，国家虽然强调要支持国内矿山的发展，但在税制改革中又将矿山企业的增值税率由13%上调至17%，并将铁矿资源税由原来的按50%计征改为按2/3计征。税负增加导致不少矿山的生产成本远远高于国际铁矿石平均价格，很多企业因为亏损被迫退出。

　　第四，生产集中度低、竞争意识不强，这是造成国内矿山发展缓慢的内在因素。我国铁矿石的生产集中度明显偏低。在澳大利亚、巴西等铁矿石生产大国，铁矿石生产主要集在几个大的矿区。在我国，除了西藏、天津等少数地区外，其他省市基本都有铁矿山分布。据统计，我国共有铁矿山3800多处，点多面广，布局分散。其中，年产量在100万吨以上的重点矿山仅有15家，其铁矿石产量仅占总产量的50%左右;其他铁矿石都是由年产量不足百万吨的地方矿山和群采矿点生产的。据了解，我国仅群采矿山就有2000余处。由于规模小、服务年限短、生产稳定性差，有的铁矿山仅仅开采几年，就因为资源枯竭而闭坑。另外，我国重点铁矿山大部分隶属于钢铁企业，实行内部价格，对激烈的市场竞争感受不深，竞争意识不强。

　　深度

　　五大措施提高国内铁矿山竞争力

　　据笔者调研，目前，铁矿石的生产成本主要由三大部分构成：一是资源税费，约占总成本的35%;二是各种社会负担和额外开销，约占总成本的20%;三是企业的生产经营和管理费用，约占总成本的45%。因此，要提高国内铁矿山的竞争力，单靠矿山企业自身努力是不够的，需要国家、社会、企业多管齐下，紧密配合。

　　税收减负 构建公平的市场竞争环境

　　目前，税费过高、负担过重是制约国内铁矿山发展的一个“瓶颈”。国家应通过减免税收，少税种、低税率、减负担，逐步“填平补齐”，降低矿山的税费负担，为国内矿山创造与国际矿山大体相当的竞争环境。

　　一是按国际通用标准降低铁矿资源税。按照不同的资源条件征收不同等级的税负是目前各国通用的管理办法，即资源条件好的多征税，资源条件差的少征税。按国际资源标准衡量，我国铁矿资源条件属于较差的范畴，应实行低税率、少税种甚至免税。但我国目前对铁矿资源税的征收标准没有按照国际通用标准划分，而是按国内资源条件内定等级，在整体上提高了资源标准，从而增加了资源开发者的税负。

　　比如，在澳大利亚，含铁品位在45%以下的难选矿被列为不具备开采价值的等外品，即使在开发过程中被开采出来，也会长期堆存，不作为商品矿出售。而在我国，含铁品位在45%以上的铁矿资源被列为一等资源，要交纳高额税金。再比如，澳大利亚一般按商品矿(即成品矿)数量交纳资源税，品位在45%以下的难选矿不必纳税。而我国现行的办法是按原矿交税，3吨原矿才能加工成1吨铁精矿(成品矿)。另外，对于含铁品位在30%左右的铁矿资源，许多国家都没有列入资源税计征对象，在我国却要承担较高的税负。

　　合理降低铁矿资源税在减轻矿山负担、提高国产铁矿石竞争力方面具有较大的调整空间。参照国际标准，结合我国实际情况，将目前的铁矿资源税下调50%左右比较适宜。另外，对含铁品位较低、开发条件较差、开发效益处于盈亏边缘的资源，应实行“放水养鱼”的免税政策，从而保护一大批因矿石降价可能被迫退出的国内矿山企业。

　　二是在应税所得中扣除资源耗竭补贴，降低所得税纳税额。从国际上看，一些资源大国普遍支持矿山企业加速固定资产折旧，在应税所得中允许扣除资源耗竭补贴，允许勘查费用在税前摊销。目前，我国这两项扣除都不允许，虚增了应税额度和交纳所得税费用。建议国家根据矿山的生产特点，参照国际惯例，允许矿山企业在应税所得中扣除资源耗竭补贴，允许矿山生产中的勘查费用在税前摊销，减轻矿山负担。

　　三是矿山资源已变为有偿开发，应允许矿山企业将购置资源的费用视同加工企业购置原材料费用摊入生产成本，从应纳税额中扣除。目前，大多数国家对矿产品均不征收增值税，我国不仅普遍征收增值税，条件还比较严格。比如，矿山企业购置资源的费用由无偿变为有偿开采，大大提高了矿山企业成本。加工企业是将购买原材料的费用从增值税计征税额中扣除，以防重复纳税，而矿山企业购买资源的费用则不允许扣除。另外，一般企业的增值税率按13%计征，矿山企业却是17%。这对于先天条件较差的矿山无疑是一个较重的负担。

　　四是取消资源补偿费。目前，世界各国均不会同时征收资源税和资源补偿费。这本身存在重复征税的问题。

　　减轻社会负担 实现矿山与社会和谐发展

　　大部分铁矿山处于边远的贫困山区，许多与生产无关的社会问题，如职工住宅、医疗卫生、子女上学就业、商品供应和生活服务等等都要自己解决，再加上不断发生的工矿矛盾和经济纠纷，增加了矿山企业的负担。因此，矿山发展需要社会各界特别是地方政府给予支持，减轻其社会负担。

　　第一，对于各种社会问题区别对待。对于一般性的社会问题，包括商业网点、生活服务设施等问题，当地政府应统筹考虑，协助解决;要允许矿山子女就近入学，其经费按国家义务教育规定执行，不能再额外增加矿山负担;职工住宅棚户改造、医疗设施等应由矿山企业和地方政府共同解决。

　　第二，地方政府应协助解决矿山征地难、购地贵的问题。矿山的生产场地一直处于不断变迁中，新建矿山和现有生产矿山都需要征地、购地。征地难、购地贵不仅严重影响了矿山的建设进度和正常生产，而且大大抬高了矿山投资和生产成本，成为影响矿山生产建设和经济效益的一大难题。因为购地受阻，有的新矿建设往往延缓工期一两年，或者被迫增加大量投资。希望地方政府从大局出发，协助矿山解决购地问题，降低矿山投资成本。

　　第三，改善工矿关系，实现工矿共建和谐矿山。矿山企业所处的环境比较复杂。以前，由于矿区管理不善，国有矿山周围出现大量非法盗采矿井，形成的大量采空区成为一个个事故隐患，给矿山安全生产造成极大的潜在威胁。同时，由于多数矿山地处偏僻、管理落后，周边治安环境极差，经常有人因为不合理的利益诉求产生矛盾，有的围堵矿山大门，还有的会造成断路、断水、断电，甚至停产。所以，矿山企业的外部环境亟待优化。建议由当地政府牵头，组织工矿共建活动，共同整治矿区环境，共建和谐矿区。特别是在劳动力资源富余的地区，矿山可招用当地农民工。这既可安置地方多余劳动力，又可解决矿山新招工人的生活问题。另外，对于治安较差的地区，可由矿山和地方联合开展治理活动，维护矿区社会稳定。

　　推动管理创新 深层次挖掘内部潜力

　　目前，矿山企业的管理水平整体比较落后，发展也不平衡，提高管理水平的潜力仍然很大。

　　一是加强采选管理，在提高资源利用率上下功夫。以地下开采的红矿为例，2012年前7个月，我国地下红矿的平均矿石回采率只有82%，低的只有72%，这说明资源在开采过程中已经丢失28%;红矿选矿的金属回收率平均只有71.82%，低的只有63.56%，说明采出来的矿石在分选加工过程中又丢失了36.44%。所以，提高采选过程的资源利用率还有很大潜力。

　　二是做好资源整合，提高资源利用集中度，充分发挥规模效益。在这方面，河北钢铁集团矿业公司积累了丰富的经验。本来，该公司所属矿山小而分散，由多家企业管理开采，效率低、效益差，大部分矿山处于亏损边缘。实施资源整合后，该公司的资源总量由原来的8.9亿吨增长到50亿吨。通过集中管理，该公司的大部分矿山都实现了扭亏为盈。

　　三是实施精细化管理，深入开展对标挖潜。例如，鞍钢矿业公司构建了精细化管理模式，创造性地实施了基于价值链的战略成本管理。2008年以来，该公司的铁精矿完全成本下降了20%以上，具备了与世界一流矿山企业竞争的成本优势。同时，他们加快转变发展方式：一是从单纯的原料生产基地向产业化经营的方向转变;二是从单纯立足于自有矿山的开发利用向国际化经营的方向转变，坚持“走出去”办矿;三是从单一的铁矿生产向多元化经营转变;四是从单一产品输出向产品、技术和管理多项输出转变。这些转变使鞍钢矿业不断向上下游拓展、延伸产业链条，成为国内唯一具备从探矿、采矿、选矿、烧结、球团生产、采选工艺研发设计，到工程技术输出的完整产业链，大大提升了矿山企业竞争力。

　　四是加强对进口铁矿石的宏观调控和统一管理。相关部门要通过调研，合理确定进口矿数量和比例，并严格按计划执行。

　　鼓励技术进步 增强矿山发展驱动力

　　从某种程度上讲，矿山竞争力的强弱取决于矿山开发技术水平的高低。面对目前我国铁矿石资源开发利用中存在的主要问题，今后国内铁矿山科研攻关的重点要突出以下几个方面。

　　一是在深部开采、智能采矿上下功夫。由于我国铁矿资源储量少、埋藏深，我们不能仅仅满足于浅部开发。随着矿山的发展，不少露天矿山逐步转入地下开采，向深部发展。这也带来许多技术难题。所以，未来采矿科研工作要特别重视深部开采的课题研究，开展科研攻关。智能采矿是21世纪采矿发展的方向和前瞻性目标，也是世界矿业共同关注和有待发展的技术前沿，但是我们在这方面与世界先进水平的差距太大，须重点加强。

　　二是根据我国铁矿资源的特点，研究开发低品位资源的开发利用新技术、新工艺。这能够增加我国可供利用的铁矿资源量，增强矿山发展后劲。

　　三是针对我国多金属伴生、共生、混合矿多的特点，研究开发铁矿资源综合利用的新技术、新工艺，提高混合矿的利用程度和综合效益。今后，要把采选攻关延伸到冶炼环节。对多金属共生、伴生矿来讲，冶炼工艺的技术进步会给资源的开发利用开辟广阔的利用空间，应实施采、选、冶“一条龙”系统攻关。

　　四是针对我国铁矿资源回采率低、金属回收率低、流失浪费大的问题，加快采、选、冶系统技术的研究开发，为节约资源、提高铁矿资源的利用率和经济效益开拓新领域。比如，鞍钢矿业关宝山铁矿从20世纪70年代就开始筹建，但由于选别技术不过关，一直停产。最近，通过技术攻关，他们实现了过去难以利用的鞍山式赤铁矿的高效利用，初步估算，可盘活铁矿资源6亿吨。

　　五是针对我国铁矿开发过程中占地多、征地难、复垦少、环境污染严重等问题，从铁矿山的可持续发展和保护生态环境出发，加快研究开发占地少、对生态环境破坏小、土地复垦快、污染少的采选新技术、新工艺，提高矿山综合效益。

　　拓宽融资渠道 增强矿山自我发展能力

　　由于铁矿山建设的投入高、周期长、见效慢、风险大，很多投资者不愿投资建矿山，所以对矿山企业投资要优先安排，实行减息或免息优惠，降低矿山投资成本，拓宽铁矿山的投资、融资渠道。

　　第一，国家要增加对矿产资源的勘探费用，提高勘探质量和储量级别，尽量为矿山提供数量多、质量高的可采资源。通过对矿山建设前期的补充勘查费用实行剥离政策，对确实是因为勘探程度不够、储量级别太低需要补充勘探的部分，将其剥离出来，由国家分担勘探费用，以减少部分矿山的前期建设费用。

　　第二，统筹考虑矿山生产与建设，允许矿山将资金捆绑使用，并注重考核整体开发周期的综合效益。基建时期，在露天矿剥离岩土和井下矿开掘巷道的过程中，遇到矿石要合理回收;生产时期，矿山要为基建工程创造条件，积累资金。对矿山维简费的提取和使用，一方面要提高比率，增加积累;另一方面，要允许矿山企业在维持简单再生产的同时，适当进行必要的基建开拓工程，有计划地扩大再生产，实现以矿养矿。对矿山企业经济效益的考核也不能把基建工程和矿山生产截然分开，要统筹兼顾，不仅要分阶段、分年度考核，而且要重点考核矿山整体开发周期的综合效益，防止短期行为，增强矿山发展后劲，延缓矿山能力的衰减。

　　第三，打破所有制界限，实行投资和融资多元化。受“矿产资源国有”的影响，有些人片面认为国有矿山投资只能用国家贷款，所以在矿山建设投资中只强调国家投入，对吸收其他资金重视不够。这导致不少资源条件较好的矿山因缺乏资金而延误建设。实际上，按照所有权与经营权分开的原则，国有资源的开发经营完全可以打破所有制界限，吸纳各种不同所有制、不同渠道的资金，还可以申请公开上市吸收社会资本，通过多元化集资加快矿山建设。近几年，铁矿山开发之所以能加快速度，在很大程度上就是由于前几年铁矿石价格高、效益好，吸引了一部分社会资金。

　　第四，在伴生资源综合利用上“放宽搞活”，增加矿山新的经济增长点，实施堤内损失堤外补。我国铁矿资源中多金属共生矿占比较高，除利用其中的铁金属以外，还可从中分选出一些其他有用组分，如金、银、铜、硫、钴、铝、锌等，从而开发新的经济增长点来弥补主业的不足。比如，攀西钒钛磁铁矿和包头白云鄂博稀土矿除含有铁金属外，还含有10多种有用组分可供回收利用，效益可观。如果国家对伴生资源综合利用给予扶持，可以大大提高矿山企业的经济效益和竞争力。

　　链接

　　我国铁矿山发展路线图

　　纵观我国铁矿山的发展，大体可分为以下几个阶段：

　　一是三年经济恢复时期(1950年～1952年)和“一五”时期，由于基础工业薄弱，国家十分重视铁矿山的发展，铁矿石产量上升较快。1949年～1957年，我国铁矿石产量从59万吨上升到1975万吨，增长了1916万吨，平均每年增长239.5万吨。

　　二是1957年～1963年。1960年之前的非常时期，全民大办钢铁，带动了铁矿山的大发展。1960年，我国铁矿石产量上升到1.13亿吨(由于历史原因，该统计数据并不准确，含有虚夸的成分)，矿山生产呈现出非正常的增长速度。经过三年调整，不少矿山项目下马，铁矿石产量也迅速下跌到1963年的2422万吨。

　　三是1964年到改革开放之前，铁矿石产量由2674万吨增加至1977年的9384万吨，整体呈现上升趋势。

　　四是1978年改革开放以后，钢铁工业发展很快，我国铁矿石产量也突破1亿吨。1978年，铁矿石产量达到1.18亿吨。但由于有进口铁矿石的补充，且当时进口矿价低、质高、量大，国内铁矿石缺乏竞争力，我国铁矿山发展缓慢。1978年～1991年，我国铁矿石产量一直在1.0亿吨～1.9亿吨之间徘徊。1992年，铁矿石产量突破2亿吨，之后始终维持在2亿吨以上的水平，在1997年达到最高的2.69亿吨。

　　五是2003年以后，随着钢铁工业的高速发展，进口铁矿石大幅增加。由于国际铁矿石供应商实施垄断经营，进口铁矿石价格连年大幅涨价，带动了国产矿价格的上升。于是，不仅矿山企业和钢铁企业开始增加矿山建设投资，大批社会资金也相继投入到矿山建设上来，使铁矿山出现了有史以来的大发展，铁矿石产量由2003年的2.63亿吨增长到2011年的13亿吨，平均每年增长1.3亿吨。

　　但是，自2012年八九月份铁矿石价格出现下降后，部分矿山的铁矿石价格已跌破成本，出现亏损，铁矿石产量增幅出现下滑。2012年1月~10月份，全国铁矿石产量同比增长16.2%，比2011年同期增幅下降近5个百分点。